ԵՀՔ տրանսֆորմացիան՝ դրդապատճառներն ու հանգրվանները․ ՏԵՂԵԿԱՆՔ

Եվրոպական հարևանության քաղաքականությունը սկիզբ է առել 2002-2003թթ. և մինչ օրս բազմաթիվ փոփոխություններ է կրել: Այժմ Եվրահանձնաժողովը մեկնարկել է ԵՀՔ բարեփոխման նոր փուլ՝ արդյունավետությունը բարձրացնելու ու առկա աշխարհաքաղաքական իրավիճակին համապատասխանեցնելու համար:

ԵՀՔ տրանսֆորմացման ընթացքն ու տրամաբանությունը հասկանալու համար կարևոր է անդրադառնալ քաղաքականության նպատակին ու դրա հիմքում դրված սկզբունքներին:

Հարևան երկրների հետ հարաբերությունների կառուցման հստակ քաղաքականության անհրաժեշտությունը ԵՄ-ում ամրագրվել է 2003թ. դեկտեմբերի 12-ին ընդունված «Անվտանգ Եվրոպա բարվոք աշխարհում» Եվրոպական անվտանգության ռազմավարությամբ: Այն պարունակում էր որոշակի արձագանք 2002թ.-ի ԵՄ ընդլայնումից քաղած դասերին և առաջացած խնդիրներին, որոնք առավել մեծ ուշադրության կարիք էին զգում։

Ռազմավարությամբ ամրագրված մոտեցմամբ շեշտադրվում  է ԵՄ սահմանների անվտանգության կարևորությունը, մասնավորապես՝ հարևան երկրների կայունությունն ու զարգացումն ընդհանուր արժեքների հենքի վրա։ Որոշում է կայացվում ձևավորել «բարեկամների օղակ»՝ մի կողմից նվազեցնելու և կանխարգելելու համար այդ երկրներից բխող սպառնալիքները, մյուս կողմից՝ նրանց հետ սերտ հարաբերություններ կառուցելով կանխելու կամ առնվազն անվտանգ դարձնելու ԵՄ հետագա հնարավոր ընդլայնումը:

Քաղաքականության հիմքում դրվեց մեղմ ազդեցության սկզբունքը: Որոշվեց, որ միգրացիոն հոսքերը, անկայունությունները, տնտեսական և քաղաքական ցնցումները հարևան երկրներում և դրանց ազդեցությունը ԵՄ-ի վրա կանխելու համար հարկավոր է խթանել եվրոպական արժեքների տարածումը հարևան երկրներում, նրանց տնտեսական աճն ու ԵՄ հետ հնարավոր կապերի խորացումը: Այդ կերպ հարևան երկրները մի կողմից` ԵՄ-ի համար կդառնային առավել վերահսկելի և կանխատեսելի, մյուս կողմից՝ նրանց զարգացումն ու առաջընթացը կկանխեր ԵՄ սահմանների մոտ «պայթյուններն» ու տարաբնույթ հոսքերը ԵՄ տարածք: Որոշվեց ամրապնդել ԵՄ սամանները ոչ թե դրանք «անառիկ» դարձնելու, այլ դրանց շրջապատն առավել զարգացնելու ու կայունացնելու միջոցով։

 Մեկ այլ մոտեցմամբ, ԵՀՔ-ն Եվրոպայի կողմից ի սկզբանե նախագծվում էր որպես բուֆերային գոտի՝ ԵՄ և նրա անվտանգությանը սպառնալիք ներկայացնող ուժերի միջև: Ձևավորվում էր որոշակի կայունության գոտի, որտեղ մեծ կլիներ ԵՄ ազդեցությունը:

Փոքր չէր նաև էներգետիկ պաշարների և դրանց տարանցման կարևորությունը: Հարևանության քաղաքականության մեջ ներգրավված հարավային երկրներն էներգետիկ ռեսուրսների խոշոր աղբյուրներ են հանդիսանում, արևելյան հարևանները՝ Ասիական երկրներից դրանց տարանցման ուղիներ: Ուստի, այդ երկրների կայունությունից է մեծամասամբ կախված նաև ԵՄ էներգետիկ անվտանգությունն ու աղբյուրների տարբերակման հնարավորությունը:

Հաշվի առնելով վերոնշյալ գործոններն ու նպատակները՝ 2004թ. մայիսի 12-ին հրապարակվեց Եվրոպական համայնքների հանձնաժողովի (ներկայիս Եվրահանձնաժողովի) ուղերձը` «Եվրոպական հարևանության քաղաքականություն. ՌԱԶՄԱՎԱՐԱԿԱՆ ՓԱՍՏԱԹՈՒՂԹ» խորագրով։ Փաստաթղթում նշվում է, որ ԵՀՔ տեսլականը ներառում է պետությունների որոշակի շրջանակ, որոնք ունեն նույն հիմնարար արժեքները և նպատակները, ինչ` ԵՄ-ն, և աստիճանաբար սերտացնում են հարաբերությունները՝ համագործակցության մակարդակից անցնելով տնտեսական և քաղաքական լուրջ ինտեգրման։

ԵՀՔ-ն այդ փաստաթղթով Եվրոպայում ընդգրկեց Ուկրաինան, Բելառուսը, Մոլդովան, Ռուսաստանը (ՌԴ-ի հետ որոշվեց զուգահեռ խորացնել հարաբերությունները լրացուցիչ չորս ուղղություններով), Միջերկրածովյան տարածաշրջանում` Ալժիրը, Եգիպտոսը, Իսրայելը, Հորդանանը, Լիբանանը, Լիբիան, Մարոկոն, Սիրիան, Թունիսը, Պաղեստինի Ինքնավարությունը։ Նաև խորհրուրդ էր տրվում ընդգրկել Հայաստանը, Ադրբեջանն ու Վրաստանը։

Հարավային Կովկասի երեք պետությունները ԵՀՔ-ում ներառվել են Եվրոպական խորհրդի՝ 2004թ. հունիսի 17-18-ի որոշմամբ։

Ռուսաստանն ի սկզբանե ընգրկվել էր ԵՀՔ կազմում որպես գործընկեր երկիր, որը մեծ ազդեցություն ունի արևելյան հարևանության տարածաշրջանի վրա և որի հետ միևնույն ձևաչափով հարաբերություններ կառուցելը կարող է մեծացնել քաղաքականության արդյունավետությունը: Ռուսաստանը, սակայն, շատ ավելի մեծ հավակնություններ ուներ, քան նախատեսվում էր ԵՀՔ ձևաչափով, և վերջինիս հետ մշակվեց ԵՄ-ՌԴ երկկողմ առանձին «ռազմավարական գործընկերության» ձևաչափ։

Հաշվի առնելով գործընկեր երկրներից յուրաքանչյուրի հետ մինչ այդ գործող իրավա-պայմանագրային հիմքերի տարբերությունը՝ Արևելյան Եվրոպայի համար հարաբերությունների հիմք սահմանվեց Գործընկերության և համագործակցության համաձայնագիրը, իսկ Միջերկրածովյան ավազանի երկրների համար՝ Ասոցացման համաձայնագրերը։  Յուրաքանչյուրի համար պետք է սահմանվեր Գործողությունների ծրագիր՝ ապահովելով տարբերակված մոտեցումը գործընկերների հանդեպ։ Միաժամանակ, բոլորի հիմքում միևնույն արժեքներն ու սկզբունքներն էին։

Քաղաքականությունն ուղղված էր խրախուսելու բարեփոխումներն ու երկրների միջև առկա խնդիրների կարգավորումը։ 2007թ․-ին ուժի մեջ մտավ ԵՀՔ երկրների ֆինանսական աջակցության Եվրոպական հարևանության գործիքը՝ խթանելու համար առկա խնդիրների կարգավորումն ու միջսահմանային համագործակցությունը։ Գործընկերներին առաջարկվեց նաև տեխնիկական աջակցություն:

Ֆինանսական աջակցության հիմքում դրվեց «մտրակի և բլիթի» քաղաքականությունը: Առաջընթացի համար ԵՀՔ գործընկերներին տրամադրվում էր ֆինանսական աջակցություն, հակառակ դեպքում՝ աջակցությունը նվազում էր: Սահմանվեցին «ԵՄ բարեկամներ» դառնալու որոշակի չափորոշիչներ, դրանք բավարարողների համար՝ առավելություններ։ Նպատակը բարեփոխումների և եվրոպական արժեքների որդեգրման շարժառիթների ձևավորումն էր հարևան երկրների թե՛ իշխանությունների, թե՛ հասարակությունների շրջանում։

Հաջորդած երկու տարիները վեր հանեցին ԵՀՔ թերությունները, մասնավորապես՝ քաղաքականության մասնատվածությունը (քաղաքականությունը կառուցվում էր գործընկերներից յուրաքանչյուրի հետ երկկողմ ձևաչափով՝ չապահովելով տարածաշրջանային ինտեգրումն ու հավասարաչափ զարգացումը), քաղաքացու աչքերում գրավիչ չլինելը (բարեփոխումները երկարաժամկետ նպատակներ էին հետապնդում՝ ուղղակիորեն չազդելով քաղաքացու բարօրության և հնարավորությունների վրա և չէին ստանում լայն հանրության աջակցությունը), համահավասարեցված մոտեցման ցածր արդյունավետությունը (հարավի և արևելքի աշխարհաքաղաքական և աշխարհագրական դիրքից բխող տարբերությունները թույլ չէին տալիս համապատասխան երկրների նկատմամբ միանման մոտեցում որդեգրել) և այլն։ 

ԵՄ-ն վերանայեց հարևանության քաղաքականության որոշ մոտեցումներ։ «ԵՄ-ն պետք է գրավիչ առաջարկ ներկայացնի ԵՀՔ գործընկեր երկրներին՝ առևտրի զարգացում և ներդրումների աճ, մարդկանց միջև շփումների զարգացում և կարճաժամկետ այցելությունների դյուրացում, ավելի ակտիվ լինի սառեցված հակամարտությունների հարցում և բացի ֆինանսավորման ավելի լայն  հնարավորություններ»,- նշված է 2006թ․ դեկտեմբերին ընդունված «ԵՀՔ ամրապնդման շուրջ» փաստաթղթում։

2006թ․ Գերմանիայի կողմից մշակվեց ԵՀՔ+ (ENP+) նախաձեռնությունը։ Այն ուղղված էր տարբերակելու արևելյան հարևանության և Միջերկրածովյան երկրների հանդեպ մոտեցումները՝ արևելյան տարածաշրջանին առաջարկելով տնտեսական համագործակցության լրացուցիչ հարթակ՝ Խոր և համապարփակ ազատ առևտրի համաձայնագիր։

Գերմանական նախաձեռնության հիմքում դրված էր տնտեսական հարաբերությունների խորացումը՝ բացառելով քաղաքական խոր ինտեգրումը և ԵՄ հնարավոր անդամակցության տեսլականը։ Առաջարկը մերժվեց ԵՄ անդամ մյուս երկրների կողմից, քանի որ դիտարկվեց որպես Գերմանիայի կողմից տարածաշրջանում իր ազդեցությունը մեծացնելու և ԵՀՔ ներքո իր գերակայություններն առաջ տանելու փորձ:

Դրան զուգահեռ` Ֆրանսիան 2007թ. առաջ քաշեց ԵՀՔ ներքո ԵՄ Միջերկրածովյան միություն ձևավորելու առաջարկ, ինչն առաջացրեց Գերմանիայի դժգոհությունը՝ դիտարկվելով որպես միության պառակտման և այդ տարածաշրջանում Ֆրանսիայի ազդեցությունն ամրապնդելու փորձ: Սակայն Ֆրանսիային հաջողվեց ստանալ ԵՄ անդամ մյուս բոլոր գործընկերների համաձայնությունը, ինչն անուղղակի ազդեցություն ունեցավ նաև արևելյան հարևանության վրա: Առաջացավ արևելյան տարածաշրջանի համար առանձին քաղաքականություն մշակելու անհրաժեշտություն։ Լրացուցիչ խթան հանդիսացան նաև 2008թ․ ռուս-վրացական պատերազմն ու 2009թ․ ուկրաինական ճգնաժամը։

2009թ.  Գերմանիայի աջակցությամբ Լեհաստանն ու Շվեդիան առաջ քաշեցին Արևելյան գործընկերության քաղաքականության առաջարկը, որը ստացավ ԵՄ անդամ երկրների համաձայնությունը: Այդ կերպ Գերմանիան մի կողմից առաջ մղեց իր շահերն ու հավասարակշռեց Ֆրանսիայի ազդեցությունը Հարավային հարևանության տարածաշրջանում, մյուս կողմից՝ կանխեց իր դերի մեծացմամբ պայմանավորվող հակազդեցությունը ԵՄ ներսում։ Քաղաքականությունը, սակայն, իր մեջ ներառում էր Գերմանիայի շահերից բխող դրույթներ, մասնավորապես՝ ԵՄ անդամակցության հեռանկարի բացակայություն հարևան երկրների մեծ մասի համար, դրան զուգահեռ տնտեսական հարաբերությունների սերտացում։ Քաղաքականությունը հավանության արժանացավ ԵՄ-ում և մի շարք քննարկումներից հետո ուժի մեջ մտավ «Արևելյան գործընկերություն» անվամբ։ Այն ներառեց Ուկրաինան, Մոլդովան, Բելառուսը, Հայաստանը, Վրաստանը և Ադրբեջանը։

Արևելյան գործընկերությունն իր մեջ ներառեց երկու ձևաչափ՝ գործընկեր երկրներից յուրաքանչյուրի հետ առանձին օրակարգով ԵՄ երկկողմ հարաբերությունների զարգացումն ու բազմակողմանի հարաբերությունների խթանումը՝ էներգետիկ, տրանսպորտային, միգրացիոն, առևտրային և այլ ոլորտներում։ Հատուկ շեշտադրում կատարվեց ժողովրդավարացման գործընթացների վրա։ Հիմքում դրվեց «ավելին ավելիի դիմաց» սկզբունքը՝ ավելի մեծ աջակցություն և հնարավորություններ ավելի շատ բարեփոխումների և առաջընթացի դիմաց։

ԱլԳ հիմքում դրվեց Ասոցացման համաձայնագրերի և ԽՀԱԱՀ-ների կնքումը, ժողովրդավարացման խթանումը, վիզաների դյուրացումն ու ազատականացումը, սեկտորալ համագործակցությունը, հատկապես գյուղատնտեսության զարգացումը, քաղաքացիների համար առավել շատ օգուտների ապահովումը, քաղաքացիական հասարակության զարգացումը։  Որոշվեց Գործողությունների ծրագրում սահմանել ավելի փոքր թվով, բայց կարևոր և մանրակրկիտ կերպով ձևակերպված նպատակներ։

Մերձավոր Արևելքում տեղի ունեցող զարգացումները և 2014թ.-ից Ուկրաինայում ծայր առած ճգնաժամը ցույց տվեցին, որ ԵՄ-ն մի շարք իրավիճակներում չի կարողանում բավականաչափ ճկունություն ցուցաբերել, և գործընկերների հետ հարաբերություններում որդեգրած քաղաքականությունն ունի մի շարք թերություններ։ Այդ պատճառով որոշվեց կրկին վերանայել Եվրոպական հարևանության քաղաքականությունը։ 2015թ. մարտի 4-ին մեկնարկեց խորհրդակցությունների նոր փուլ, որը պետք է ավարտվի հունիսին,  աշնանը դրա արդյունքների հիման վրա կմեկնարկի ԵՀՔ նորացված քաղաքականությունը։

Վերանայման համար առանձնացվեցին չորս հիմնական ուղղություններ:

Առաջին․ գործընկերների հետ հարաբերությունների ավելի մեծ տարբերակում։ Ոչ միայն տարբերակված քաղաքականություն Արևելքի և Հարավի նկատմամբ, այլև` տարբերակված այդ ուղղությունների ներսում։ «Որոշ գործընկերներ մեզ հետ ավելի սերտ ինտեգրում են ցանկանում, այս դեպքերում մենք պետք է արձագանքենք, թե ինչ հետագա քայլեր են հնարավոր։ Մյուսները ցանկանում են հարաբերությունների այլ տեսակ, և նրանց համար մենք պետք է մտածենք` ինչպես լավագույնս խթանել հարաբերությունները, միգուցե նոր ձևաչափերով»,- հայտարարել է ԵՄ եվրոպական հարևանության քաղաքականության և ընդլայնման բանակցությունների հարցերով հանձնակատար Յոհաննես Հանը։

Երկրորդ․ ԵՀՔ-ն պետք է ոչ թե «խնամակալի, հոգ տանողի կամ ուղղորդողի դերում հանդես գա, այլ գործընկերների հետ հարաբերվի հավասար դիրքերից՝ ընդհանուր արժեքների հիման վրա»։ Այս փուլում խորհրդակցություններն ուղղված են լինելու նոր ուղիներ որոնելուն, այդ թվում՝ գործընկերների առաջընթացը ներկայացնող ամենամյա զեկույցների ձևաչափը փոփոխելուն։

Երրորդ, նպատակների նեղացում։ «Մենք պարտավոր չենք բոլոր գործընկերների հետ ծածկել բոլոր ոլորտները։ Նրանց համար, ով ցանկանում է և կարող է, մենք պետք է խթանենք Ասոցացման համաձայնագրերն ու ԽՀԱԱՀ-ները։ Սակայն, նրանց համար, ով չի կարող կամ այժմ չի ցանկանում այդքան խորը հարաբերություններ, եկեք նեղացնենք գործունեության դաշտը՝ ավելի արդյունավետ դարձնելու համար մեր հարաբերությունները»,- հայտարարել է Հանը։ Այսպիսով, ԵՄ-ն գնում է գործընկերների հետ համագործակցության ձևաչափերում ավելի մեծ ճկունության: Հիմնական շեշտը մինչև այժմ դրվել է առևտրի և շարժունակության վրա, այժմ առաջարկվում է ուշադրություն դարձնել էներգետիկային, սառեցված հակամարտություններից և կազմակերպված հանցավորություններից բխող սպառնալիքներին։

Չորրորդ, առավել ճկունություն ցուցաբերել և արագ արձագանքել փոփոխվող պայմաններին, ծագող ճգնաժամերին։

Նախաձեռնելով այս քաղաքականությունը՝ ԵՄ-ն նպատակ էր հետապնդում ամրապնդել իր սահմաններն ու կանխարգելել անկայունությունները հարևան երկրներում։ Դրա փոխարեն արաբական աշխարհում միմյանց հաջորդեցին հեղափոխությունները, պայքար է մղվում «Իսլամական պետության» դեմ, իսկ Ուկրաինայում չի հաջողվում հաղթահարել քաղաքացիական պատերազմի վերածված քաղաքական ճգնաժամը։ Ի հավելում դրա, արևելյան հարևանության տարածաշրջանում ԵՄ վարած քաղաքականությունը հանգեցրել է ՌԴ հետ հարաբերությունների սրման բավականին վտանգավոր և երկու կողմերի համար էլ վնասակար փուլի։ Այս ամենը ցույց է տալիս, որ հարևանության քաղաքականությունն առնվազն այս փուլում չի հասել իր նպատակներին և մի շարք գործոններ եթե ոչ անտեսվել, ապա իրենց նշանակությամբ թերագնահատվել են։ Սա առաջացնում է ԵՀՔ հերթական և բավականին խորքային վերանայման անհրաժեշտություն, ինչի էլ այժմ գնում է ԵՄ-ն։

Աննա Կարապետյան